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Efectos aplicación LRAU

La LRAU valenciana

MARIA ISABEL REYERO FERNANDEZ Abogada

Vivienda | Urbanismo | Efectos aplicación LRAU

intro

III.- EL AUTO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA Y EL CASO SCALA. INTERPRETACIONES DOCTRINALES Y EFECTOS EN LA APLICACION DE LA LRAU.-


Con el fin de comprender mejor como la aplicación de la LRAU ha tenido un cuestionamiento sin precedentes en las garantías de los administrados y en especial de los propietarios es importante analizar la incidencia que sobre la misma han tenido dos importantes resoluciones judiciales:
Por un lado la Sentencia del 12 de julio del 2001 del Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas Luxemburgo ( Sala Sexta) ordine degli Architetti delle Province di Milano e Lodi .Cuestion prejudicial .Asunto C- 399/1998 .TJCE 2001/194 siendo el ponente el Sr V.Skouris asi ,como el Auto de 15 de Octubre del 2001 de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Comunidad Valenciana que planteo una cuestión de prejudicialidad sobre la constitucionalidad de la LRAU.







 
 



 





 

 







1 La Sentencia de 12 de julio del 2001 del Tribunal Superior de justicia de las Comunidades Europeas :

El litigio principal que da lugar a la decisión del tribunal se centraba en dos recursos de anulación interpuestos entre otros por el Colegio de Arquitectos de Milán contra dos acuerdos del Ayuntamiento de Milán , el primero de los cuales aprobó un programa de obras denominado " Proyecto Scala 2001". Este primer acuerdo municipal también aprobaba un convenio entre el Ayuntamiento de Milán, Pirelli ( propietario urbanizador) , el Ente autonómioco Teatro de la Scala y MC S que actuaba como mandataria de los promotores del proyecto de urbanización " Proyecto Bicoca" en el que habría de integrarse el nuevo teatro.

Los términos del acuerdo se centraban en asumir Pirelli los gastos inherentes a la cordinación del proyecto y de la fase de realización de las operaciones de restauración del Teatro de la Scala , de acondicionamiento de los edificios municipales y de la construcción del nuevo teatro .MCS , en calidad de mandataria de los promotores del proyecto de urbanización construiría como obra de urbanización secundaria sobre los terrenos cedidos gratuitamente al Ayuntamiento la estructura exterior del nuevo teatro así como su zona de aparcamiento , y ello en pago del importe de las contribuciones a las cargas de urbanización adeudadas al Ayuntamiento con arreglo a la legislación italiana , nacional y regional.

Dos años después , se adopta un nuevo acuerdo municipal mediante el que se aprueba el anteproyecto de construcción del nuevo " Teatro alla Bicoca" , con un aforo superior al previsto y se confirma que esta obra sería ejecutada directamente en parte por los encargados de la urbanización " en cumplimiento de sus obligaciones contractuales relativas al plan de urbanización".

Los demandantes solicitan la invalidez de los citados acuerdos municipales al considerar que estas obras tienen el carácter de obra pública y el Ayuntamiento de Milán debería haber seguido un procedimiento de licitación comunitario y sin embargo adjudicó directamente ello y pesar de superar el umbral fijado por la Directiva 93/37/CEE del Consejo de 14 de junio de 1993 sobre coordinación de procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obra , sin conceder previamente la posibilidad de que concurran todos los interesados .

A tal efecto se centra en analizar la cuestión principal prejudicial de si los contratos públicos de obra igual o superior a 5.000.000 de euros que adjudican directamente a un constructor con imputación total o parcial a cuenta de la contribución adeudada a la Administración según la legislación nacional italiana suponen una contradicción con la Directiva 93/37 /CEE.
Para ello y dentro del apartado " marco jurídico" de la citada Sentencia define como contratos públicos de obras trasponiendo el art 1 letra a) de la citada Directiva los contratos de carácter oneroso , celebrados por escrito entre un contratista , por una parte y un poder adjudicador definido en la letra b) , por otra, que tengan por objeto bien la ejecución , bien conjuntamente la ejecución y el proyecto de obras relativas a una de las actividades contempladas en el anexo II o de una obra definida en la letra c) , bien la realización , por cualquier medio, de una obra que responda a las necesidades especifcadas por el poder adjudicador .

El apartado 7 de dicho marco jurídico especifica que las actividades contempladas en el anexo II son las actividades de construcción e ingeniería civil (Nace) .ENTRE TALES CATEGORIAS FIGURA EXPRESAMENTE LA CATEGORÍA DE CONSTRUCCION DE INMUEBLES.
El apartado 10 del citado marco indica igualmente que la directiva se aplica a los contratos de obras públicas cuyo importe sin Iva sea igual o superior a 5 millones de euros( 831.930.000 ptas).La publicidad exigible a este tipo de contratos por su importancia debe extenderse al Diario Oficial d elas Comunidades Europeas a los expedientes de contratación que sea aplicable la directiva , por tanto a los que igualan o superan un presupuesto de licitación de tal cuantía.

Sentado por tanto en la citada sentencia tanto la existencia de una entidad adjudicataria como la existencia de una obra pública, solo restaba por analizar su carácter o no contractual y su carácter oneroso para saber si se cumplían todos los requisitos de la directiva comunitaria .

Así en cuanto a la primera cuestión el apartado 73 de la citada sentencia denominada " sobre el requisito relativo a la existencia de un contrato " se indicaba lo siguiente :" Por último , a diferencia de lo que alegan la demandada y las partes coadyuvantes en el litigio principal, la circunstancia de que el convenio de urbanización se rija por el Derecho público y resulte del ejercicio del poder público no se opone al cumplimiento del requisito contractual previsto en el artículo 1 , letra a) de la Directiva , es más aboga en su favor . En efecto , en varios Estados miembros , el contrato celebrado entre una entidad adjudicadora y un contratista es un contrato administrativo , regulado como tal por el Derecho Público".Remata esta consideración indicando en el apartado 75 que esta apertura a la concurrencia comunitaria de ofertas de los contratos públicos de obras GARANTIZA LA INEXISTENCIA DE RIESGO DE FAVORITISMO POR PARTE DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS.

En cuanto al requisito de la onerosidad de este contrato , se afirma por la Sentencia que el titular de una licencia urbanística o de un plan de urbanización aprobado que realiza las obras de urbanización no efectúan ninguna prestación a título gratuito puesto que queda liberado de una deuda del mismo valor . En este punto ha existido mucha controversia en cuanto a la aplicabilidad o transposición de estos criterios a la legislación urbanística autonómica española .

Cabe hacer los siguientes apuntes;

1)La Administración valenciana cuando adjudica el programa ahorra al adjudicatario tanto la solicitud de licencia de obras como el pago de las tasas de licencia y el ICIO. A cambio la Administración recibe infraestructura pública repercutida sobre los propietarios y el propio patrimonio municipal del Suelo y ësta otorga al adjudicatario la potestad de recaudar en dinero o en especie las cuotas de urbanización subrogándose en caso de no ser aceptadas voluntariamente.La Administración otorga al adjudicatario la gestión de un instrumento mixto de planeamiento y gestión urbanística el cual una vez aprobado implica la declaración de utilidad pública o interés social para el ejercicio de una función pública.¿No es esto una contraprestación onerosa en toda regla?(1)

2)En este punto es importante la matización que realiza la citada Sentencia en su punto 103 cuando señala que dado por sentado la existencia de un contrato administrativo oneroso cuando el titular de la adjudicación de un plan de urbanización ejecuta una obra , si esta supera el umbral de los 5 millones de euros vulnera la directiva si se realiza una urbanización directa apartándose de los procedimientos señalados por la directiva ( concurrencia, publicidad, cuantía).El fallo de la sentencia se pronuncia en dicho sentido.

En cuanto a las diferentes posiciones doctrinales manifestadas al respecto existen de todos los gustos , tanto a favor totalmente de su transposición directa al ordenamiento jurídico español como la negación del mismo o una interpretación intermedia al respecto:

2 1.-Postura favorable a la aplicación directa de la Sentencia .-

En el primer sentido cabe reseñar la referencia que José Eugenio Soriano en su libro " El Agente urbanizador " realiza en su página 196 y siguientes de la postura favorable a la trasposición directa de D.Julio César TEJEDOR BIELSA que indica :"

El planteamiento de la legislación española , desde la perspectiva que preocupa a la STJ de 12 de julio del 2001 , es muy similar al de la italiana y plantea la alternativa al propietario del suelo entre ejecutar directamente las obras de urbanización precisas o pagar su coste para que sean ejecutadas por la Administración.Si las ejecuta el propietario, hasta el momento no ha venido exigiéndose la aplicación de la normativa de contratación pública ni para disciplinar las relaciones entre Administración urbanística y propiedad , ni para regir las relaciones entre la propiedad los posibles terceros ejecutores materiales de las obras .Si las ejecuta la Administración , resulta evidente la aplicabilidad de la normativa de contratación pública para adjudicar el correspondiente contrato de obra ( o concesión de obra) .La incidencia de la STJ de 12 de julio de 2001 sobre el ordenamiento español es, por todo ello, innegable".


(1) Art 1254 del Código Civil:" El contrato existe desde que una o varias personas consienten en obligarse , respecto de otra u otras , a dar alguna cosa o prestar algún servicio".

3 2.-Posturas desfavorables a la aplicación de la Sentencia .-

A tal efecto el propio JOSE EUGENIO SORIANO Y CARLOS ROMERO REY en su libro " El Agente urbanizador" en las págs 198 y siguientes consideran que :" No coincidimos en general , con quienes abogan por una aplicación de las conclusiones a las que llega la sentencia comentada al caso español y ello por cuanto entendemos que la normativa italiana analizada por el Tribunal de Justicia , si bien aparententemente pudiera asemejarse a la española , lo cierto es que un detenido análisis nos muestra que no existen semejanzas tan importantes como para poder trasladar estrictamente sus consideraciones al caso español; sin perjuicio de la importante llamada de atención que supone y la constatación de que la especificidad del urbanismo en ningún caso va a ser excusa para evitar la aplicación de las exigencias de las Directivas comunitarias cuando los supuestos de hecho concretos que se tomen en consideración queden incluidos dentro de su ámbito de aplicación.".

Consideran que no se da dicha inclusión por cuanto no existe onerosidad en la relación entre los propietarios y la Administración al derivarse dicha relación de una obligación legal siendo que la relación entre los propietarios y el agente urbanizador también deriva de una obligación legal.

Tampoco LUCIANO PAREJO ALFONSO se ha mostrado partidario de trasladar las conclusiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas al contrastar la normativa italiana al caso español señalando lo siguiente:

" ... las previsiones de ambas legislaciones ( la española y la italiana ) tienen construcción jurídica distinta : mientras la italiana establece una prestación patrimonial cuyo sentido es facilitar la financiación (pública)de la llamada urbanización secundaria ( con lo cual se sobreentiende que los elementos del equipamiento público que la componen deben ejecutarse en principio como obra pública), la española impone un deber de entrega de obra, obra que sólo pasa a ser pública , en el sentido de soporte de un servicio público , desde la cesión de la misma, es decir desde su recepción por la Administración, de lo que se sigue que la realización misma de la obra no es pública , ni , por tanto, objeto posible de un contrato de obra pública".(1)

No se analiza a mi juicio la verdadera naturaleza juridica del vínculo entre la Administración y el Agente urbanizador , la cual desde luego no surge de una obligación legal sino de una concurrencia promovida en el caso valenciano cada vez más por el propio promotor inmobiliario no propietario cuyas garantías de procedimiento en la selección contractual sí cuestiona la Sentencia del Caso Scala siendo las visiones desfavorables aspectos sesgados que resaltan las diferencias entre lo que resulta ser un contrato típico administrativo de obras de un contrato administrativo especial de obras.

4 3.-Postura intermedia.-

Existe otra postura que es la manifestada recientemente en su artículo por D.GERARDO ROGER FERNÁNDEZ en " Mitos y Realidades del Agente urbanizador" expuesta en ponencia presentada tanto en el Colegio de Arquitectos de Alicante del 28 de octubre al 4 de Noviembre de 2003 como en el XXX Curso de Estudios de Urbanismo del 2004/05 en Madrid que considera lo siguiente :

" .. La ley urbanística valenciana reconoce la aplicabilidad de la legislación de contratación administrativa en aquellos aspectos en los cuales el contenido de procedimiento lo requiera.....No existe relación sinalagmática ( contraprestacional) entre Administrador y Urbanizador.Esta es la razón por la que la mayoría de expertos en derecho administrativo consideran que o bien no es de aplicación la legislación de contratos al urbanismo español , ( y, en consecuencia aún más al valenciano) , o bien debe encuadrarse en el contrato, administrativo especial por causa de la singularidad del mismo.En cualquier caso y como ya hemos expuesto, en el modelo valenciano se respetan los principios básicos de la contratación pública como son la concurrencia, publicidad y competencia, la disposición de las determinaciones normativas de planeamiento urbanístico( a manera de pliego ).Por otro lado, debemos señalar que el procedimiento previsto en la LRAU mejoran , en mucho las garantías procesales previstas en la LCAP para los interesados en el proceso y para la comunidad."

Las disfunciones ya expuestas en el punto 2 de este trabajo respecto a la falta de concurrencia real y falta de competencia por falta de plazos adecuados así como otros elementos a desarrollar en este trabajo hacen que no comparta esta postura salvo la referencia a que podría encuadrarse la relación jurídica entre la Administración adjudicante y el Agente urbanizador en un contrato administrativo especial como expondremos a posteriori en consonancia con la postura expuesta por el Catedrático de Derecho Administrativo D.Rafael Gómez -Ferrer Morant.

5 El Auto de 15 de Octubre del 2001 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.-

En este auto y meses después de la Sentencia del Scala, se eleva por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en la Sección Primera siendo su Presidente D.José Díaz Delgado cuestión de inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley 6/1994 de 15 de noviembre de Actividades urbanísticas atendiendo que en el caso en cuestión se vulneraban los artículos 45.2,46.2,46.3,47,48,29.2,29.6,29.7,29.8,29.10,29.11,29.13 y 67.4 del citado texto legal normativa de la entonces Ley 13/1995 de 18 de Mayo de Contratos de las Administraciones Públicas al no tener armonización dichos artículos con dicha normativa básica estatal.

Se planteaba también la posible inconstitucionalidad de la ley en tanto en cuanto no se exige que el seleccionado urbanizador ostente la capacidad para contratar , el requisito de la clasificación , duda de constitucionalidad sobre el convenio urbanístico el art 32.c de la LRAU y la retribución a percibir por el urbanizador ( Arts 29.9,32.d,66,67,71 y 72 de la LRAU). El Ministerio fiscal según el hecho tercero del citado Auto evacuó alegaciones y suscribió el planteamiento de la Sala concluyendo que se podía plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
La base argumental se centraba en que el ejercicio del planeamiento urbanístico en ejercicio de la autonomía normativa no puede implicar la vulneración de la legislación básica de contratos, máxime cuando la propia LRAU no excluye en el art 29.13 las normas de contratación del Estado.

Así parte de la premisa inicial de tener que analizar la naturaleza jurídica de la figura del contrato con el Agente Urbanizador por parte de la Administración en su fundamento de Derecho Tercero y Cuarto indicando lo siguiente :


" El Urbanizador , cuando no lo sea la propia Administración, es una persona pública o privada , que asume la realización de una función pública cual es la urbanización del suelo, la producción de infraestructuras públicas de urbanización . Por ello, debe considerarse tal figura partiendo de dicha fundamental premisa.Y así, en cuanto el Urbanizador gestiona indirectamente una función pública , en cuando desarrolla una actividad que es de servicio público , participa de , la condición de CONCESIONARIO DE UN SERVICIO PÚBLICO .Por otra parte, en cuando asume la realización de la obra pública de urbanización , el objeto de su cometido será el del contrato de obras , celebrado entre la Administración y un empresario cuyo objeto sea la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o del subsuelo como dragados, sondeos, prospecciones , inyecciones , corrección del impacto medioambiental, regeneración de playas , actuaciones urbanísticas u otros análogos.
Específicamente contempla la LCAP la figura del contrato de concesión de obras públicas en su art 130 diciendo que queda sujeto a las normas generales de los contratos de obras y, en particular a las de publicidad en los mismos , con las especialidades previstas en el art 139 ,y que el concesionario deberá ajustarse en la explotación de la obra a lo establecido en el art 162.....
El planteamiento que se postula está avalado por la legislación de otras comunidades autónomas.Así la Ley 2/1998 de 4 de junio de ordenación del territorio y de la actividad urbanística de Castilla La Mancha dispone en su artículo 125 que " las relaciones derivadas de la adjudicación del Programa de Actuación urbanizadora se regirán por lo dispuesto en esta Ley , y en el marco de la misma en los Planes , el propio Programa y los actos adoptados para su cumplimiento , así como, supletoriamente , por las reglas del contrato de gestión de servicios públicos de la legislación reguladora de la contratación de las Administraciones Públicas ".Y por su parte , Le ley 10/1998 de 2 de julio de Ordenación del territorio y Urbanismo de la Rioja regula en sus arts 144 a 147 la concesión de obra urbanizadora , refiriéndose al urbanizador como concesionario, a la convocatoria del concurso y al pliego concesional , remitiéndose en lo no expresamente previsto a lo dispuesto en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas....
En razón de lo expuesto , entiende esta Sala , que el amparo que la regulación del Programa para el desarrollo de las Actuaciones integradas puede encontrar en la competencia que la Comunidad Autónoma ostenta en materia de Urbanismo , no puede hacerse extensivo a la regulación que se hace del Urbanizador , que ha de quedar regulada en función de su auténtica naturaleza..... LA REGULACION DE LA FIGURA DEL URBANIZADOR , Y POR TANTO SU SELECCION , DEBE AJUSTARSE A LAS NORMAS CONTEMPLADAS EN LA LCAP CON CARÁCTER DE NORMAS BÁSICAS , ELLO ATENDIDO QUE SEGÚN EL ART 149.1.18º DE LA CONSTITUCION , EL ESTADO TIENE COMPETENCIA EXCLUSIVA SOBRE LA MATERIA RELATIVA A LA LEGISLACION BASICA SOBRE CONTRATOS Y CONCESIONES ADMINISTRATIVAS .....Siendo así es claro que habrá de plantearse la duda de constitucionalidad respecto de aquellos preceptos de la ley autonómica que regulen la figura del urbanizador sin el debido ajuste con la normativa de contratos de las Administraciones Públicas de carácter básico, y ello porque, según resulta del art 28.1 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional son inconstitucionales la leyes autonómicas que no se ajusten a las normas estatales que contengan la legislación básica...".

El Auto del Tribunal Constitucional de 16 de julio del 2002 acordó inadmitir esta cuestión de inconstitucionalidad por elementos de forma procesal , en concreto por la falta de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal y que no se cumplia el denominado juicio de relevancia , es decir , el requisito de acreditar la relación o interdependencia entre la pretensión procesal objeto del proceso y la resolución judicial que hubiera de dictarse .

No obstante lo anterior , por parte de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Valencia con ocasión de la Sentencia de 1 de octubre del 2002 en la sección Primera se vuelve a retomar la cuestión de forma indirecta con ocasión de la aprobación de un determinado programa para el desarrollo de una determinada actuación urbanizadora o integrada ,en la cual se disponía conforme a las ordenanzas de un plan general que el adjudicatario habría de constituir una garantía por importe del 100% del coste de la obra de urbanización, lo cual se oponía a lo dispuesto en el art 29.8 de la Ley 6/1994 de 15 de Noviembre Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana que exige un valor mínimo del 7% del coste de la urbanización prevista.
La cuestión central de este caso es si es aplicable dicho artículo o el artículo 36 del Real Decreto Legislativo vigente 2/2000 de 16 de Junio por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que tiene carácter de legislación básica que dispone lo siguiente:

" Los adjudicatarios de los contratos regulados en esta ley están obligados a constituir una garantía definitiva por el importe del 4% del importe de la adjudicación , a disposición del órgano de contratación , cualquiera que haya sido el procedimiento y la forma de adjudicación del contrato...".

La Sala sentenciadora india que existe dicha contradicción por cuanto el Programa para el desarrollo de Actuaciones Integradas genera una relación contractual ya que la competencia que la Comunidad autónoma genera en materia de urbanismo no puede hacerse extensiva a la regulación del urbanizador que ha de quedar regulada en función de su auténtica naturaleza a la cual considera contractual, y para ello se fundamenta en la Sentencia del Caso Scala del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de julio de 2001 indicando " que esta sentencia conlleva la consecuenia ineludible de que nos encontramos ante un contrato de obra ".
Así también parte de la doctrina ha ratificado este criterio como D.Manuel Sanchez Adsuar en " La aplicación del Real Decreto Legislativo de 16 de junio a los programas de actuación integrada de la legislación urbanística valenciana .Comentario a propósito de la STSJ Comunidad Valenciana de 1 de O ctubre de 2002" en Actualidad Administrativa nº 29 14 al 20 de julio del 2003.Posteriormente otra Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 31 de Enero del 2003 (RJCA , 2003,336) llega incluso a calificar el sistema instaurado por la LRAU como " tan poco riguroso como legalmente cuestionable".

Cabe resaltar igualmente que frente a dicha Sentencia de 1 de octubre del 2002 se interpuso Recurso de Casación en interés e ley por el Ayuntamiento de Petrel ante el Tribunal Supremo habiéndo sido archivado por Auto de 17 de Julio del 2003 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del citado órgano con el nº 13/2003.

6 La verdadera naturaleza juridica del proceso de selección del Urbanizador en la LRAU . Visión de D. Rafaél Gómez -Ferrer Morant:

A tal efecto ha resultado de interés el estudio de diferentes posiciones doctrinales como la de D.Francisco Blanc Clavero en su artículo " La posición jurídica del urbanizador: urbanismo concertado y contratación administrativa" en la Revista Documentación administrativa nº 261 -262 ( Septiembre 2001-abril 2002) que concluye señalando que no existe ninguna relación contractual en la adjudicación de los programas vinculándolos con la visión jurisprudencial de los convenios de planeamiento a los cuales niega la existencia de cualquier intercambio patrimonial con la administración ejerciente de la potestad de ordenación urbanistica ( ¿ Que ocurre con la entrega por el urbanizador en suelo urbanizable al Ayuntamiento de la cesión del 10%aprovechamiento que como bienes patrimoniales forman un patrimonio separado?) o pasando por la interpretación de D.José Luis Martinez Morales en la misma Revista que en su artículo "La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas versus la autonomía urbanística de las Comunidades Autónomas .El Caso de la LRAU " que interpreta que haría falta un posicionamiento del Tribunal Constitucional al respecto de la posible extralimitación de la LCAP manteniendo determinados artículos como básicos de forma inmerecida y que puede determinar la subordinación de la autonomía urbanística al régimen contractual y la vulneración por tanto del Fundamento 13ª de la Sentencia 61/1997 . ( Esto choca con el propio contenido del art 149.1.18º de la propia Constitución y el fundamento jurídico Sexto de la misma Sentencia 61/1997 que parte del respeto de las normas basicas de contratación que son competencia del Estado y de la orientación del urbanismo a la producción de ciudad y a los actos de planificacíon, gestión y edificación que sí son inherentes a las competencias autonómicas del Urbanismo).

No obstante lo anterior y con todos los respetos para todas las posiciones doctrinales anteriores , me identifico más con la posición doctrinal manifestada por GOMEZ -FERRER MORANT en su artículo de la misma Revista denominado " GESTION DEL PLANEAMIENTO Y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS" que analizando todos los aspectos considera al contrato efectuado con el Agente Urbanizador como un contrato administrativo especial de la Administración en sus páginas 56 y siguientes indica lo siguiente:

En primer lugar efectúa un resumen del contenido del Programa de actuación integrada indicando que hay que distinguir entre el procedimiento de selección del Agente Urbanizador y el posterior contrato de obras que el Agente urbanizador puede realizar con un tercero.
Así el art 29 de la LRAU establece en su número primero que la urbanización y la posterior, o simultánea edificación de suelo urbanizable requiere la previa concurrencia de dos requisitos, la aprobación de una ordenación pormenorizada, y la programación para ejecutar una ordenación pormenorizada .
En el nº 2 del citado artículo define el objeto de los programas : identificar el ámbito de una actuación integrada con expresión de las obras que se han de acometer , programar los plazos para su ejecución, establecer las bases técnicas y económicas para gestionar la actuación, regular los compromisos y obligaciones que asume el urbanizador designado al aprobar el programa ,definiendo sus relaciones con la Administración y con los propietarios afectados, fijar las garantías para el cumplimiento y las sanciones por incumplimiento de dichas obligaciones.
El nº 3º se refiere al ámbito del mismo que señala que abarcará una o varias unidades de ejecución completas. El nº 4º indica que el Programa describirá las obras de urbanización a realizar y, en su caso, las de edificación , relacionándolas con los compromisos del urbanizador ; en el nº 5º se refiere a los plazos para la realización de la urbanización y en el nº 6º define la figura del urbanizador como el agente público responsable de ejecutar la Actuación, Esta responsabilidad puede ser asumida por la propia Administración o mediante gestión indirecta adjudicarse a un particular sea o no propietario del terreno seleccionado como urbanizador en pública competencia al aprobar el programa. El programa ha de fijar la forma de gestión directa o indirecta de la Actuación integrada.(2).

El nº 8ºde dicho art 29 de la LRAU hace referencia a las garantías para un importe mínimo del 7% del coste de urbanización previsto.(3).

Como se indica en el apartado 9º de dicho articulo , las relaciones con los propietarios se efectúan a través del programa . Los propietarios ante una propuesta edificatoria y urbanizadora pueden optar bien por retribuir al urbanizador en terreno o en dinero con el fin de obtener unos hipotéticos beneficios de dicha actuación y como mecanismo de contraprestación.En el caso de no estar de acuerdo cabe declinar su cooperación a través de la pertinente solicitud a formular en documento público antes del acuerdo aprobatorio del programa y según establece dicho precepto obtener la expropiación y pago conforme a las normas de la legislación estatal de valoraciones del suelo indicando que es el momento de aprobación del programa cuando se inicia el mecanismo expropiatorio.(1)


Continuando con la exposición efectuada por el Sr Gomez Morant en relación al art 29 de la LRAU , finaliza con la referencia al apartado 13º que cuando indica " otras incidencias" señala expresamente que las relaciones derivadas de la adjudicación del programa se regirán por las normas rectoras de la contratación administrativa en lo que éstas no contradigan lo dispuesto por esta Ley ni sean incompatibles con los principios de la misma en los términos que reglamentariamente sean desarrollados....".
Con lo cual concluye que la relación existente entre la Administración y el agente urbanizador es de carácter contractual y que por tanto a dichos contratos les resulta de aplicación la LCAP, actualmente denominado Real decreto legislativo 2/2000 de 16 de junio regulador de los Contratos para las Administraciones Públicas en cuanto a sus preceptos básicos que deben ser respetados por las Comunidades autónomas. La interpretación que debe hacerse del art 29.13º de la LRAU es en relación a los artículos de la LCAP que no sean o tengan carácter básico por cuanto los que sí tienen este carácter son plenamente aplicables, es decir nunca debieron dejar de aplicarse como legislación básica estatal que es.

Profundizando en la naturaleza jurídica del tipo contractual lo define como contrato administrativo especial al cual en virtud de lo dispuesto en el propio art 5.2 de la LCAP se aplican preferentemente primero las normas especiales , salvo las básicas estatales no reguladas en el mismo que establecen la necesidad de que exista un pliego de clausulas administrativas particulares que establezca los criterios de adjudicación al agente urbanizador .

A mi juicio debería de aprobarse junto con la decisión del Pleno de una gestión indirecta y antes de la adjudicación, debiendo especificar en el mismo la necesidad de publicidad comunitaria en caso de superar la cuantía total de la obra los 5
millones de euros y las causas de resolución y criterios de valoración de los 1)



Según mi opinión lo que está ocurriendo en la práctica , al no favorecer el propio mecanismo de selección y concurrencia instaurado por la LRAU la participación en tiempo y forma de todos los afectados provoca que no puedan solicitar esta exclusión antes de la aprobación del programa en la mayoría de los casos . La propia LRAU considera al PAI como un instrumento que tras su aprobación se considera declarado el interés público y social de la actuación urbanística en cuestión. Con lo cual y cohonestando esta disposición con lo establecido en el art 24 de la ley 6/1998 del Regimen del suelo y valoraciones en consonancia con el art 136 del Reglamento de gestión urbanística en un procedimiento ordinario la valoración ha de referirse al momento de iniciación del expediente de justiprecio siempre y cuando figura la relación de bienes y derechos afectados( arts 17 a 22 de la ley de expropiación forzosa y arts 16 a 21 del Reglamento de expropiación forzosa); con lo cual si bien en la valoración no deben incluirse las plusvalías generadas por la actuación urbanística aprobada , si en la documentación de la misma no figuraban la relación exhaustiva de los bienes y derechos afectados , esta parte del programa resulta viciada por nulidad de pleno derecho e impugnable como pieza separada del procedimiento al haberse generado indefensión.

(2)No compartimos que la decisión de la forma de gestión directa o indirecta se deje en manos del propio agente urbanizador ya que se trata de una clara decisión o potestad pública previa.
(3) Tampoco resulta de recibo que dado que la obra que se ejecuta es tanto edificatoria como urbanizadora que la garantía se deposite solo sobre esta última parte , debiendo ser de la totalidad de la obra o presupuesto total de contrata.


 

terrenos junto con la necesidad de respetar el derecho de audiencia de los
afectados y el listado de los bienes y derechos afectados exigiendo asimismo la clasificación administrativa del posible adjudicatario cuando se exija por el importe legalmente.(1)


Ya dicho autor señalaba que dicha situación debía solucionarse por el Estado con ocasión de la modificación de la LCAP reconociendo la existencia de este tipo de contrato administrativo especial así como regulándose por la Comunidad Autónoma la pertinente ley de desarrollo de contratación administrativa en materia urbanística .


En el caso de que el propio Agente urbanizador contrate a un tercero debería figurar regulado en el propio pliego ya que resulta ser un concesionario de obra pública y debiendo necesariamente someter a publicidad para nueva concurrencia si se superan los umbrales económicos establecidos por la Sentencia del Caso Scala del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ya expuesto en el presente trabajo.
También se apunta por el citado autor la circunstancia del propietario que es único y a la vez agente urbanizador, en este caso excepcional podría sostenerse que el mismo obviara un procedimiento concurrencial al estar obligado a costear la totalidad de las obras de urbanización y entregarlas a la administración una vez realizadas con una ejecución directa de las obras . No obstante será conveniente por el bien de la seguridad jurídica que los actuales problemas sociales y de ordenamiento jurídico producidos con la aplicación de esta ley se resolvieran a la mayor brevedad sin obviar las garantías de un Estado de Derecho reconocidas en nuestra Constitución.

Índice
1. La situación del Urbanismo en La Comunidad Valenciana tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 y normativa aplicable.
2. Balance estadístico oficial de los primeros años de aplicación de la LRAU.
3.El Auto del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y el Caso Scala. Interpretaciones doctrinales y efectos en la aplicación de la LRAU
4.Efectos económicos y sociales en la aplicación de la LRAU: Nacimiento de la Asociación Abusos Urbanísticos No. El Informe del Parlamento Europeo.
5. La reacción de la Administración Valenciana: El anteproyecto de reforma de la LRAU (LUV). Recomendaciones del Sindic de Greuges y del Comité Económico y Social.Observaciones de la legislación autonómica comparada y del texto de la LUV.
6. Un ejemplo de tramitación de un Programa de Actuación Integrada.Papel de los Ayuntamientos.
7. Conclusiones y Propuestas de solución.
8. Bibliografía.
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