MARIA ISABEL REYERO FERNANDEZ Abogada
Vivienda | Urbanismo | Situación del urbanismo en la Comunidad Valencianaintro
I.- LA SITUACION DEL URBANISMO EN LA COMUNIDAD VALENCIANA TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997 Y NORMATIVA APLICABLE EN LA ACTUALIDAD.-
Si bien nuestra Carta Magna había ya reconocido la competencia exclusiva de las Comunidades autónomas para la Ordenación del territorio y el Urbanismo en su artículo 148.1.3º fruto de la cual es la Ley 6/1994 de 15 de noviembre de Actividades Urbanísticas de la Comunidad Valenciana, es la Sentencia 61/1997 la que potencia el despegue del desprendimiento total de los textos legislativos estatales en la forma que se indica en su fundamento jurídico sexto que indica :
" Sin perjuicio de ulteriores concreciones
, el Urbanismo como sector material susceptible de atribución competencial
alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos
de población en el espacio físico, lo que , en el plano jurídico
, se traduce en la " ordenación urbanística" ,-como objeto
normativo de las leyes urbanísticas ( recogido en la primera Ley del Suelo
de 1956, art 1º).Sin propósito definitorio , el contenido del urbanismo
se traduce en concretas potestades , tales como las referidas al planeamiento
, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención
administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación
, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas ; a lo
que ha de añadirse la determinación , en lo pertinente , del régimen
jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora
que implica la urbanización y edificación.
El contenido que acaba
de enunciarse se traduce en la fijación de lo que pudiéramos llamar
políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante
ellas se viene a determinar el cómo, cuando y donde deben surgir o desarrollarse
los asentamientos humanos , y a cuyo servicio se disponen las técnicas
e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo.
Ha de
añadirse que , si bien la Constitución no define lo que haya de
entenderse por urbanismo, si proporciona, junto al derecho a disfrutar de una
vivienda digna y adecuada (art 47CE párrafo primero) , una serie de importantes
principios rectores de la política , en este caso, urbanística ,
a las que han de atenerse en el ejercicio de sus respectivas competencias , los
Entes públicos".
Por tanto la Sentencia del Tribunal Constitucional
referenciada reafirma la competencia exclusiva de las Comunidades autónomas
respecto a la ordenación del territorio y el Urbanismo, y aunque reconoce
la necesaria integración sistemática con las competencias estatales
que afecten a dicha materia, concluye que esta integración , si bien puede
justificar una afectación puntual por el Estado , no lo legitiman para
una regulación general del entero régimen urbanístico del
suelo.
Así esta afectación puntual -continúa diciendo la Sentencia- se produce por la vía del ejercicio por el Estado de su competencia definida en el art 149.1.1º de la CE . La citada Sentencia sostiene que " el indicado título competencial sólo tiene por objeto garantizar la igualdad de las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social, pero no , en cambio , la ordenación de la ciudad , entendido en sentido objetivo"
Habrá pues que distinguir aquellas normas urbanísticas que guardan una directa e inmediata relación con el derecho de propiedad ( ámbito al que se circunscribe el art 149.1.1º de la CE.ESTADO) y del que se predican las condiciones básicas , de aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, es decir , las normas que en sentido amplio regulan la actividad de la urbanización y edificación de los terrenos para la creación de la ciudad( fundamento de derecho 9º.b).
Sin embargo el Sr Jiménez de Parga en su voto particular ofrece otra interpretación indicando que el Urbanismo no es solo acción de los poderes públicos , sino que es también el régimen del Derecho de Propiedad, constituyéndolos ámbos en ejes centrales de esa materia: " La competencia en materia de urbanismo supone necesariamente -dice su voto singular- la regulación de la utilización del suelo y , lo que esa implica , la regulación de la propiedad." Resulta artificiosa por tanto para él la distinción entre Estatuto básico de la propiedad urbana y Urbanismo .El Urbanismo supone necesariamente regulación de la propiedad.
Partiendo de que " condiciones básicas" no es sinónimo de " legislación básica" en la tesis de la Sentencia , al Estado no corresponde fijar las condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio sino sólo el establecimiento de aquellas condiciones que tiendan a garantizar la igualdad lo que no puede imponer una normación completa y acabada del derecho y deber del que se trate.
Por tanto y en virtud de lo dispuesto
en el art 53 de la Constitución Española , les corresponde tanto
al legislador estatal como autonómico tener en cuenta la garantía
constitucional a favor del individuo del contenido esencial del derecho de propiedad
a través de reglas o principios generales establecidos por el Estado de
garantizar la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales respecto
al Derecho de propiedad inmobiliaria urbana cuyo contenido final será necesariamente
diseñado por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias
materiales respecto a la ordenación del territorio y el Urbanismo.
Ya
se apuntaba en aquella fecha la posible inseguridad jurídica que provocaría
ante Comunidades autónomas carentes de una legislación completa
la desvertebración de dichos derechos al dejar la concreción de
la función social de la propiedad en manos de cada planificador municipal
dado el carácter reglamentario del planeamiento urbanístico como
si de reglamentos autónomos se trataran.
Así La Sentencia del
Tribunal Constitucional 61/97 de 20 de Marzo ( BOE 25 de abril) ha añadido
un punto de complicación a la ya de por sí compleja legislación
en materia de urbanismo , generando la siguente situación:
a) En
Comunidades autónomas carentes de legislación urbanística
propia adquiere aplicación preferente el texto preconstitucional de la
Ley del Suelo de 1976 salvo en Valencia, Cataluña o Navarra que contaban
ya con su propio texto legal.
b) La incidencia del TR de 1976 como norma
de cabecera en las distintas Comunidades autónomas resulta desigual dependiendo
del grado de actividad normativa que hayan alcanzado.
Así en las
Comunidades autónomas donde tal actividad ha sido tan significativa como
para constituir un cuerpo legal urbanístico casi total , la legislación
autonómica ha desplazado ya a las normas estatales dictadas con una función
supletoria.En lo concerniente a lo indebidamente legislado con carácter
pleno o básico, tal acción normativa también se ha visto
legitimada.
En cuanto a las lagunas, éstas deberán ser resueltas
con arreglo a los criterios de integración del ordenamiento jurídico,
debiendo tenerse en cuenta los efectos de la Sentencia en la Ley 7/1997 de 14
de abril.
En las restantes Comunidades autónomas , no cabe hacer una interpretación distinta, solo que la intensidad de los efectos de la STC , son diferentes en cuanto a que el papel del Texto Refundido de 1976 resulta mucho más significativo.
c) Respecto de los Reglamentos de la Ley del Suelo , si bien es cierto que la cuestión debería ser sencilla, en cuanto que su cobertura inicial procede del Texto refundido de 1976 al ser dictados los tres fundamentales en 1978 y, por tanto , restablecidos en su función de desarrollo de dicho texto refundido, con más fuerza por la doctrina de la inconstitucionalidad de muchas de las normas del Texto refundido de 1992 , y desde luego con carácter supletorio en ausencia de normación autonómica como ha ocurrido en la Comunidad Valenciana por la ausencia de Reglamentos de Gestión y Disciplina urbanística , tal sencillez queda automáticamente complicada en cuanto que al no ser declarada inconstitucional la Disposición final única del Texto refundido en su párrafo cuarto , al producir el RD 304/1993 de 26 de febrerro unas declaraciones de indigencia de algunas normas reglamentarias, resulta necesario ir analizando caso por caso la norma legal de cobertura que les corresponde.
Ante esta situación el desarrollo legal y reglamentario existente en el ámbito de la Comunidad Valenciana es el siguiente:
a) Normativa Constitucional
aplicable en materia de Urbanismo:
Art 9.1 y 9.3 CE:
" Los
ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución
y al resto del ordenamiento jurídico.
….
La Constitución garantiza
el principio de .. la seguridad jurídica ..y la interdicción de
la arbitrariedad de los poderes públicos ".
Art 33.1 y 33.3 CE:
" 1. Se reconoce el Derecho a la propiedad privada ..
2. La
función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo
con las leyes( planeamiento).
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes
y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés
social mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
dispuesto en las leyes".
Art 47 CE:
" … los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho ( derecho a una vivienda digna y adecuada) , regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.
La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos".
Art 103.1 de la CE:
" La Administración sirve con objetividad los intereses generales… con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho".
Art 106 .1 de la CE:
" Los tribunales controlan .. la legalidad de la actuación administrativa"
Art 53.3 de la CE:
" …El reconocimiento, el respeto y la protección de los
principios reconocidos en el capítulo tercero informarán la legislación
positiva , la práctica judicial y la ACTUACION DE LOS PODERES PÚBLICOS
…."
Art 148.1.3º de la CE:
" Las Comunidades autónomas
podrán asumir competencias en las siguientes materias:
…3º. Ordenación
del territorio , urbanismo y vivienda".
Art 149.1º y 18º CE :
" El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias :
1º.- La regulación de las condiciones básicas que garanticen
la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en
el cumplimiento de los deberes constitucionales.
…..
18º.- Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas …; el procedimiento administrativo común , si perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades autónomas ; legislación sobre expropiación forzosa ; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas."
b) Normativa autonómica y estatal de directa aplicación :
AUTONOMICA
1.- Ley 6/1994 de 15 de noviembre de Actividades urbanísticas ( DOGV nº 2394 de 24 de diciembre de 1994 ) .Modificada por Ley 14/1997 de 26 de diciembre y Ley 16/2003 de 17 de diciembre .
2.- Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana .Decreto 201/1998 de 15 de diciembre del Gobierno Valenciano ( DOGV Nº 3423 de 29 de Enero de 1999).
3.- Instrucción de Planeamiento 1/1996 de 23 de Enero sobre la homologación de Planes de Urbanismo a la LRAU ( DOGV Nº 2732 DE 22 DE ABRIL DE 1996).
4.-Orden de 26 de abril de 1996 del Conseller de Obras Públicas , Urbanismo y Transportes .Reglamento de Zonas de ordenación urbanística de la Comunidad Valenciana.
5.- Ley 4/2004 de 30 de junio de Ordenación del Territorio y Protección del paisaje .( Boe nº 174 de 20 de Julio del 2004).
6.- Decreto 178/2004 de 24 de Septiembre del Consell de la Generalitat por el que se crea y regula el Registro autonómico de Patrimonios públicos del Suelo .( DOGV nº 4851 de 28 de septiembre del 2004).
7.- Decreto 161/2004 de 3 de Septiembre del Consell de la Generalitat de Regulación de los Parajes naturales municipales.
8.-La ley 10/1994 de 9 de diciembre de la Generalitat del Suelo no Urbanizable( DOGV Nº 4900 de 10 de diciembre del 2004) derogatoria de la Ley 4/1992 .
ESTATAL
1.- Ley 6/1998 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ( modificada en sus arts 9.2, 15.2, 16, 27 , 28.4 ,disposiciones transitorias 1º a 3º , y 5º ( Valoraciones) por la Ley 10/2003 de 20 de Mayo ( RCL 2003 /1320 de política económica) y Ley 53/2002 de 30 de Diciembre que en su art 104 modifica el art 25 (criterio general de valoración).
2.- Ley de Contratos para las Administraciones Públicas RDL 2/2000 de 16 de junio y su Reglamento.
3.- Ley 13/2003 de 23 de Mayo reguladora del Contrato de Concesión de obras públicas.
4.- RD 1020/1993 de 25 de
Junio del Ministerio de Economía Y Hacienda ( Boe de 22 de julio de 1993
.num 174/1993).Catastro .Normas técnicas de Valoración y cuadro
-marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral
de los bienes inmuebles de naturaleza urbana.
Cabe añadir la reciente
Orden EHA /1213/2005 de 26 de Abril del Ministerio de Economía y Hacienda
que aprueba el módulo M de los valores del suelo y construcción
de bienes inmuebles de naturaleza urbana en valoraciones catastrales ( BOE nº
107 de 5 /5/2005).
5.- RD 1097/1997 de 4 de Julio de Normas complementarias del Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción del Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.
6.- ( con carácter supletorio)
Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana RD 1346/1976 de 9 de Abril y algunos artículos del RDL 1/1992 de 26 de Junio Texto refundido de la ley del suelo declarada en su mayor parte inconstitucional.
7.- Reglamentos :
7.1.- Reglamento
de Gestión Urbanística RD 3288/1978 de 25 de Agosto
7.2.- Reglamento
de Disciplina Urbanística RD 2187/1978 de 23 de Junio.
8.- Ley 30/1992 de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común modificada por ley 4/1999 de 13 de Enero.
9.- Ley de Expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954 y Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa .Decreto de 26 de Abril de 1957.
Se observa la dilación en la elaboración de un Reglamento
de Gestión y disciplina urbanísticos propios de la Comunidad Valenciana.
