MARIA ISABEL REYERO FERNANDEZ Abogada
Vivienda | Urbanismo | LRAU Valencianaintro
1.- La exposición de motivos de la LRAU:
Las intenciones de la LRAU figuran en su Exposición de Motivos y claramente se concretan en las siguientes :
Partiendo de las competencias constitucionales otorgadas y de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana en su artículo 31.9 y analizada la problemática de paralización que la aplicación del derecho estatal supuso para el impulso económico centrado en el propietario y el prolijo sistema de aprobación del planeamiento que generaba demora e incertidumbre en el ambito inversor y la falta reiterada de una necesitada urbanización de los espacios públicos para una mejor calidad de vida se plantea una sustitución innovadora consistente en cambiar el antiguo modelo por una nueva orientación en la cual el propietario de los terrenos - no le es exigible el papel protagonista que le atribuyò la legislación histórica .Así lo sustituye por el agente urbanizador que actúa jurídicamente como agente público .También puede actuar directamente la Administración pública , instaurando por tanto dos formas de gestionar directa e indirecta , no necesitando el agente urbanizador ser el propietario civil de los terrenos.
El solo hecho de la aprobación del Planeamiento general no otorga derechos ni deberes ejecutables a los propietarios , solo la posterior aprobación del Programa como documento de gestión genera los mismos.El Planeamiento parcial puede introducir modificaciones o mejoras respecto al Plan General a diferencia del planeamiento estatal .Desaparece la férrea jerarquia normativa del PGOU.
En ambos casos tanto de gestión directa como indirecta debe
haber un respaldo garantista bien en la gestión indirecta con el urbanizador
con un aval o con fondos públicos si actúa la administración.
Por tanto en la gestión indirecta el propietario y la Administración
delegan en un tercero para el ejercicio de sus derechos y deberes. La base de
la concertación se produce hipotéticamente a tres bandas , administración,
urbanizador y propietario y el urbanizador recibe su retribución bien en
especie (terrenos) o en metálico.
Las iniciativas particulares de programación
se someten a una procedimiento selectivo de pública concurrencia concediendo
un papel preponderante a los Ayuntamientos en la aceptación, condicionamiento
o rechazo de las iniciativas de solicitudes particulares de programación
que siguen un extraordinario proceso simplificado que permite el simultáneo
concurso y plazo de alegaciones sin previo aviso a los propietarios solo a los
titulares catastrales.Los propietarios que no quieran participar pueden ser objeto
de una reparcelación forzosa.
Se concluye tras indicar que los programas pueden ser tanto de actuación aislada como integrada indicando que se trata de una ley eminentemente urbanística que en los albores del cambio de siglo está a tiempo de cambiar el discurso legal del Urbanismo abierto a nuevas temáticas con perspectivas que lo liberen de la trasnochada herencia de décadas pasadas , reubicándolo en el contexto de nuestro derecho comparado salvando lo positivo de la tradición experimentada-.
Tras este planteamiento inicial innovador se siguen aplausos en la interpretación de esta ley cuyos efectos prácticos aún estaban lejos de conocerse prosiguiendo artículos doctrinales que reconocen los efectos solo positivos de la misma .
2.-Visión positiva del crecimiento exponencial
de la inversión privada .-
A tal efecto resulta de interés la visión oficial ofrecida desde la Generalitat Valenciana a los dos años de vigencia de la LRAU con datos estadísticos que resultan de gran utilidad para este trabajo para después poder concluir contrastando estos objetivos cumplidos con los objetivos constitucionalmente establecidos .
Así
la Generalitat Valenciana realizó durante el mes de Noviembre de 1996 una
encuesta exhaustiva municipio a municipio sobre todas las actuaciones iniciadas
, aprobadas y ejecutadas conforme a la LRAU.
Así se sabe que durante
el quinquenio 90-94 previo a la LRAU en la Comunidad Valenciana se gestionaban
por término medio unas 40 actuaciones poligonales cada año .La mitad
de los casos se gestionaban por " cooperación" , es decir a impulso
de la iniciativa pública y en la otra mitad por " compensación"
bajo promoción de iniciativa privada .Las actuaciones por expropiación
eran poco frecuentes.
Desde la vigencia de la LRAU se habían promovido
en menos de dos años 245 actuaciones poligonales ( edificatorias y urbanizadoras)
. Una simple comparación de cifras permite decir que el número de
actuaciones se ha multiplicado por 2 o por 2.5.
La formula novedosa de acceder
a la gestión urbanistica de empresas urbanizadoras que no necesitan ser
propietarios favorece su proliferación, pues así como con la legislación
estatal para urbanizar es necesario tanto un 60% de propietarios de acuerdo y
la integración en una junta de compensación del 40% restante en
las agrupaciones de propietarios suscitadas en la LRAU basta el 50% y son de base
voluntaria no necesitando la colaboración de los propietarios minoritarios.
El tiempo medio de tramitación de las actuaciones ahora se sitúa
entre cuatro y cinco meses en comparación con los cuatro a cinco años
aplicando la legislación estatal.
Por otro lado en el citado estudio
se destaca que lo que se está urbanizando es lo previsto en los Planes
Generales ,lo cual demuestra que los inversores en general están más
cómodos desarrollando un modelo territorial previamente aceptado de forma
oficial que proponiendo alternativas.
El problema no estaba por tanto en
la planificación urbanística sino en la forma de gestionar la realización
de los planes.
Ha existido por provincias un incremento de la inversión
privada en la construcción por encima de las expectativas previstas.
El
problema por tanto no estaba en la planificación urbanística sino
en la forma de gestionar la realización de los planes.
Como etapas en
el auge de la implantación de la LRAU se describían las siguientes:
1.-
Primera etapa: La transición.
2.-Segunda etapa: El final de las Juntas
de compensación
3.-Tercera fase: El auge de los concursos
En la primera etapa, se optaba por la adjudicación preferente con el pacto con los propietarios como una forma de obtenerse mayor tranquilidad por los inversores inmobiliarios, era una especie de puente entre la antigua y nueva forma de operar .Así en los primeros siete meses de aplicación de la LRAU tuvo una importancia relativa al canalizar el 77% de la actividad de iniciativa particular , proporción que cae drásticamente al 38% en el período intermedio y que disminuye a un 32% en el último , produciendose un aumento paralelo e inverso de incremento de la inversión privada sin pacto con propietarios o no propietarios .
En la segunda etapa y en la primavera del 1995 se empieza
a notar una intensificación ostensible de la actividad urbanizadora .Los
casos de urbanizador con propiedad minoritaria o nula en el conjunto del período
solo representan el 28% frente al 72% de los casos de propiedad mayoritaria. Es
significativo que cuando el urbanizador se encuentra en esta situación
de " dueño mayoritario" tiende a solicitar la adjudicación
en concurso abierto y no constituir agrupación de propietarios .
Es
en el último trimestre de 1995 cuando se produce el cambio de tendencia
con un promedio de la propiedad por debajo del antiguo límite legal de
las Juntas de Compensación del 60%. Es en la provincia de Alicante donde
se detecta que se intensifica la actividad urbanizadora de iniciativa privada
en la segunda mitad del 95 y las actuaciones que se producen se presentan por
propietarios con más del 60% y menos de la propiedad total del polígono.
Es lo que permitió aumentar el volumen de inversión privada en urbanización
( y construcción) hasta niveles antes desconocidos.Siendo el tiempo un
factor importante en la inversión empresarial la primera ventaja que supusieron
los concursos de selección es que permitían legitimar una diferenciación
de papeles entre los operadores económicos dinámicos ( agente urbanizador)
y los estáticos ( los propietarios) que al no tener un proyecto empresarial
concreto esta nueva fórmula les permite en principio participar en los
beneficios de la urbanización sin tener que asumir las responsabilidades
de la gestión urbanística.
En una tercera fase, se produce
un auge de los concursos . Así durante el año 1996 los casos de
competencia efectiva en los concursos son abundantes y empiezan a tener una importancia
decisiva en cuanto a la inversión privada que movilizan . Más del
33% de ésta , depende de los concursos con competencia efectiva.La competencia
se produce hasta entre dos o cuatro urbanizadores.Casi la mitad ( 45%) de la inversión
privada que se mueve en este período final depende de urbanizadores sin
ninguna propiedad y más de la mitad( 53%) de urbanizadores tienen menos
del 30% de la propiedad de los terrenos que gestionan.
Por tanto y ya a finales
de 1997 se puede decir que es un fenómeno generalizado el caso de urbanizadores
sin propiedad .
Otro fenómeno que se generaliza en dicho momento
es la desfragmentación y apertura de los mercados locales de promoción
inmobiliaria.
Así de los ámbitos rurales copado por las empresas
constructoras locales resurgen nuevos emporios de gran escala que operan en territorios
más amplios , confirmándose igualmente la mayor presencia de empresas
constructoras contratistas de obra en la promoción de urbanizaciones ,
campo en el cual antes había mayor predominancia de empresas promotoras
sin constructora propia.
Se parte de un enfoque positivo para el propietario
al se considera se le está facilitando menos aprovechamiento pero más
valor en su propiedad , operando esa supravaloración no desde el Plan sino
desde el Programa de actuación urbanística, y desde un porcentaje
de inversión mayoritariamente en edificaciones residenciales extensivas.
Como dato negativo se observa un inhibición clara de la gestión directa municipal ante la dependencia de las inversiones de la existencia de un fondo presupuestario , ya que la obra pública de grandes dimensiones solo puede afrontarse habitualmente desde la inversión privada.
Sin embargo de este estudio oficial no se refleja ninguna estadística sobre el incremento de espacios públicos , zonas verdes , etc..y sobre todo de LA CALIDAD DE LAS MISMAS.
Dos años después de la aplicación de
la LRAU se observaba desde la Generalitat Valenciana que el perfil de Agente urbanizador
es más bien no de empresas aisladas sino de uniones temporales de empresas
asociadas para acometer las tareas de urbanización, construcción
y promoción de los edificios.Por tanto el Agente urbanizador de capital
privado no es tanto un tipo de empresa cuanto un título jurídico
que da ocasión a distintos proyectos empresariales a coordinar su actuación
común agrupándose en una misma iniciativa urbanizadora.
También
se reseñaba la importancia del factor discrecional en la opción
que adopte la Administración al aprobar el programa que genera incertidumbre
hasta dicho momento. Por ello llama la atención la ausencia de pliegos
o criterios previos de selección que sean conocidos por todos los aspirantes
a urbanizador, aunque se hable reiteradamente de concurrencia pública.
En
aquel momento se resaltaba la falta de incremento de precios de las viviendas
en la Comunidad Valenciana en comparación con el resto de Comunidades autónomas
pero también se observaba ya que el incremento de suelo urbanizado no implicó
una reducción notable de los precios, es decir no se estaba cumpliendo
el objetivo constitucional del Urbanismo, la creación de vivienda digna
y adecuada evitando la especulación y potenciando el interés general
y el medio ambiente por el contrario se resumían como características
del mercado inmobiliario las siguientes :
1º.- Elevado grado de desocupación del patrimonio inmobiliario construido.
2º.- Escasa importancia de la obra de rehabilitación respecto a la de nueva construcción .
3º- Escasa capacidad para producir nueva urbanización de servicio público soporte de edificación.
Es decir se estaba construyendo sin más,. sin obedecer muchas de las veces a una demanda concreta que solicitaba más viviendas de protección oficial y rehabilitación de las viviendas existentes en los cascos históricos y sin embargo se estaba construyendo más vivienda de alto nivel en nuevos suelos urbanizables en los extrarradios con costes añadidos de transporte privado con los efectos de una contaminación ambiental añadida.
3.-Reflexiones sobre su aplicación a los cuarenta meses de su entrada en vigor.-
Desde la Consellería
de Medio Ambiente se reflexionaba en los siguientes puntos de aplicación
de la LRAU partiendo de la aceptación unánime de la figura del Agente
Urbanizador :
1º.- Incidencia de los procesos urbanizadores en las diferentes clases de suelo
2º.- Utilización por los urbanizadores del denominado procedimiento notarial o simplificado y de la competencia entre urbanizadores en el procedimiento de adjudicación.
3º.- Grado de utilización por los propietarios de los mecanismos establecidos por la ley para su participación en el proceso urbanizador tanto de las Agrupaciones de Interés Urbanístico como de la adjudicación preferente.
4º.- Pormenorización de la repercusión de precios de urbanización .
5º.- LRAU como referente de las legislaciones urbanísticas más recientes.
1 Los Programas en las diferentes clases de suelo:
1.1 .LOS PAI EN SUELO URBANO.-
La LRAU , establece como criterio
general , que será suelo urbano aquél que el Plan prevea desarrollar
preferentemente mediante actuaciones aisladas y suelo urbanizable el que se desarrolle
por actuaciones integradas.
Sin embargo la novedosa regulación de la
LRAU ha permitido la aplicación del régimen de actuaciones integradas
a las unidades de ejecución delimitadas en suelo urbano. De hecho un 58%
de los programas recaen sobre suelo urbano y un 40% sobre suelo urbanizable.
Bastaba
constatar que en orden a la consideración de la eficacia del programa como
instrumento de gestión incluso del suelo urbano había sido capaz
de sacar adelante la urbanización de unidades de ejecución en esta
clase de suelo cuya gestión no había sido realizada por los instrumentos
anteriores a la LRAU.
1.2.LOS PAI EN SUELO URBANIZABLE.-
Frente al suelo urbano el supuesto característico de actuaciones integradas en la LRAU son los programas sobre suelo urbanizable.
A pesar que en nº se desarrollan más actuaciones en suelo urbano que en urbanizable como hemos indicado en el punto anterior , la superficie que afecta es mayor en el urbanizable que implica 164 mil m2 frente a los 42 mil m2 del suelo urbano.
2 Falta de utilización de competencia entre alternativas en la tramitación de programas.-
La competencia entre alternativas es la forma de garantizar que el aspirante a urbanizador elaborará su proyecto en las mejores condiciones para optar a la aprobación y adjudicación de su propuesta.Sin embargo lo cierto es que la mayoría de los programas ( 85%) se TRAMITA SIN COMPETENCIA.(¿Concurrencia?).
La competencia se suscita en las actuaciones promovidas en los grandes municipios .De manera que en los municipios de más de 25.000 habitantes se tramitan el 62% de los casos en que surge la competencia entre las actuaciones , frente al 7% que corresponde a los municipios de menos de 5000 habitantes , con el 30% restante en municipio entre 5000 habitantes y 25.000 habitantes.
Por clases
de suelo, es en suelo urbanizable con más del 54% de los supuestos , donde
mayor competencia se suscita. En suelo urbano es el 44% y en el no urbanizable
el 2% marginal.
Por último , en función del tipo de gestión,
en el 90% de los programas con competencia la gestión ha sido INDIRECTA
mientras que existe un 10% de supuestos de competencia en la forma de gestión
directa.
Es en estos casos de falta de competencia donde el Ayuntamiento debe
ejercitar con el mayor de los sentidos su función de dirección de
la actividad urbanística , estudiando el programa , el desarrollo que se
pretende realizar y decidiendo sobre la procedencia de su ejecución o la
conveniencia de declarar desierto el concurso.
No existen estadísticas al respecto , pero existe la apreciación de una inercia municipal en aceptar de forma sistemática la via de la gestión indirecta sin plantearse siquiera la vía indirecta o establecer criterios modificativos a la alternativa original propuesta.
Una de las causas de la falta de concurrencia es el poco tiempo concedido para la presentación alternativas técnicas diferentes de la propuesta . El nuevo texto de reforma en trámite plantea esta posibilidad de ampliación, si bien deja de nuevo los datos de principales afectados a presentar en la proposición económico-financiera.
3.-Escasa utilización de la vía notarial.-
Frente a los planteamientos
tradicionales de lentitud administrativa , es llamativo el hecho de la mayor utilización
de la via administrativa frente a la notarial, así por ejemplo se utiliza
la vía administrativa ordinaria en el 75% de los casos frente al 25% en
el último supuesto.
Ello es debido quizás a la mayor seguridad
y celeridad que ofrece el propio trámite administrativo. También
es destacable la existencia de un mayor porcentaje de utilización de la
via notarial en los municipios de más de 25.000 habitantes.
4.-Falta de uso por los propietarios de la via de la Agrupación de Interés Urbanístico .-
En este sentido es llamativo el hecho de que sólo un 13% de los casos se utiliza esta vía por los propietarios para constituirse como urbanizadores.Es importante este dato facilitado por la Generalitat en su estudio pues además de la desconfianza que genera su uso para los propietarios por su desconocimiento y falta de tratamiento fiscal al efecto se une el hecho no manifestado de la falta de tiempo para constituirse dado el poco tiempo concedido por el procedimiento específico concedido por la LRAU tras la fase de información pública en el caso de haberse presentado una alternativa técnica por un empresario urbanizador no propietario , disponiendo sólo de unos treinta dias reales para su coordinación , búsqueda de asistencia legal, aprobación de Estatutos e inscripción de dicho ente jurídico y elaboración de un proyecto técnico alternativo sustancialmente distinto del anteriormente presentado en su caso.
El segundo de los mecanismos que garantizaría la participación reconocido en la LRAU a los propietarios sería la vía de la adjudicación preferente, sin embargo, solo se utiliza en un 15% de los casos que es en los que existe realmente concurrencia, que como ya hemos explicado no se produce por el procedimiento de tramitación de los programas de actuación integrada o aislada que reduce notablemente las garantías de los afectados.
4.-- La repercusión de los costes urbanizadores.-
Del estudio realizado se comprueba que por ejemplo en Alicante se urbaniza mucho más barato que en el resto de provincias valencianas, así como el hecho de que en suelo urbano la repercusión de la obra urbanizadora es menor que en el urbanizable y no urbanizable. En Castellón se produce un mayor índice de edificabilidad de las diferentes tipologías edificatorias mientras que en Alicante es mayor el índice del residencial extensivo tanto en numero de programas como en superficie programada, por ello la incidencia en la propiedad en esta zona se ha hecho notar mucho más.
5.-Dimensión de cambio generado por la LRAU en el resto del ordenamiento autonómico comparado.-
A tal efecto se puede hablar de un antes y un después en el ordenamiento jurídico español con la entrada en vigor de la Ley 6/1994 de 15 de noviembre que tuvo su verdadero auge y potenciación tras la Sentencia 61/1997 de 20 de Marzo del Tribunal Constitucional introduciendo la figura del Agente urbanizador como elemento de potenciación de la gestión urbanistica que se deslinda de la propiedad a través de los programas de actuación urbanistica bien integrada o aislada que han dotado de una mayor flexibilidad antes desconocida en detrimento eso sí de ciertas garantías para los anteriores depositarios de dicha misión, lo cual ha determinado elogios y también detractores , pero hay que reconocer que ha supuesto una puesta al mercado de oferta de suelo urbanizable antes impensable así como se puede considerar un acierto el hecho de descubrir que el urbanismo y el hacer ciudad tiene que tener un respaldo para su ejecución y puesta en práctica.
Por todo ello y con independencia que en el punto de este trabajo destinado a ello se hagan los análisis pertinentes , cabe enumerar por ahora aquellas legislaciones autonómicas que o bien han plagiado el sistema como preferente como es el caso de Castilla-La Mancha o Extremadura o lo han tenido en cuenta a partir de la disponibilidad de su propia legislación urbanística autonómica, como ha sido el caso de la Comunidad de Madrid dados los beneficios generales que este nuevo sistema ha introducido como forma de gestión urbanistica .
Así cabe enumerar junto con Fernando Modrego Caballero en su ponencia " La figura del agente urbanizador .Experiencias y resultados en la Comunidad Valenciana " Revista Documentación administrativa nº 252-253 , septiembre de 1998-abril 1999.pags 499 siguientes , las siguientes bondades del sistema que implicaron o indujeron a otras Comunidades autónomas a emular el sistema :
" Esta nueva fórmula tiene la ventaja de facilitar el acceso a la actividad urbanizadora a un mayor número de empresas , ya que permite que el empresario economice la inversión en compra directa del suelo , concentrando sus recursos en la urbanización y logre importantes economías de escala en su actividad constructora :
1.-
Fomenta la competencia
2.- Aumenta la oferta.
3.- Bajan los precios del
suelo
4.- Reducen la especulación inmobiliaria por la abundancia de
suelo urbanizable.
5.- Los propietarios del suelo no están obligados
a edificar en plazo sino que desaparece este plazo y aumentan las posibilidades.
6.-
las Administraciones municipales ahorran gastos de urbanización.
7.-
Se mejora el entorno urbano
8.- Se produce una urbanización homogénea
de una zona, mientras que la actuación aislada de un promotor se limita
a un modelo reducido de edificios .
9.- Se evita el desembolso de un promotor
en la adquisición de terrenos , que le obliga a asumir un coste financiero
excesivo. "
En cuanto a la normativa autonómica comparada que ha utilizado este sistema tras la Ley 6/1994 podemos enumerar la siguiente :
1.- Ley 2/1998 de 4 de Junio de Ordenación del Territorio y Actividad Urbanística de Castilla -la Mancha modificada posteriormente por Ley 1/2003 de 17 de Enero y posterior Texto refundido del 2004*.Decreto legislativo 1/2004 de 28 de diciembre.
2.-Ley 9/2001 de 17 de julio del Suelo de la Comunidad de Madrid
3.- Ley 7/2002 de 17 de diciembre de ordenación urbanística de Andalucía
4.-Ley 5/1999 de 2 de marzo urbanística de la Comunidad autónoma de Aragón
5.-Decreto legislativo 1/2004 de 22 de Abril que aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y Urbanismo de Asturias.
6.- Decreto legislativo 1/2000 de 8 de mayo que aprueba el texto refundido de las Leyes de ordenación del territorio y de Espacios naturales de Canarias.
7.-Ley 2/ 2001 de 25 de junio de Ordenación territorial y Régimen urbanístico del Suelo de Cantabria.
8.- Ley 5/1999 de 8 de Abril de Urbanismo de Castilla y León.
9.- Ley 2/2002 de 14 de Marzo de Urbanismo de Cataluña
10.- Ley 9/2002 de 30 de diciembre de Ordenación urbanística y Protección del medio rural de Galicia
11.- Ley 10/1998 de 2 de Julio de Ordenación del territorio y Urbanismo en la Rioja.
12.- Ley foral 35/2002 de 20 de diciembre de Ordenación del territorio y Urbanismo de Navarra.
13.- Ley 1/2001 de 24 de Abril del Suelo de Murcia.
14.- Ley 15/2001 de 14 de diciembre del Suelo y Ordenación territorial de Extremadura.
Tras los primeros años por tanto de puesta en marcha de la LRAU había un talante o balance totalmente positivo que incluso vino avalado por la extensión del modelo a otros ordenamientos urbanísticos autonómicos del Estado.
